Bedrijfsvoering

0.   Inleiding
In de jaarrekening 2024 is een rechtmatigheidsverantwoording opgenomen. Met ingang van het boekjaar 2023 is het verplicht om dat in een voorgeschreven format te doen. In de rechtmatigheidsverantwoording staan enkel de afwijkingen die de verantwoordingsgrens overschrijden. De rapporteringsgrens is door de raad vastgesteld op € 300.000. In deze paragraaf staan alle afwijkingen boven die rapporteringsgrens met een toelichting en de verbetermaatregelen die worden getroffen om dat in de toekomst te voorkomen. De rechtmatigheidsverantwoording heeft betrekking op drie criteria: het begrotingscriterium, het voorwaarden criterium en het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium. Hieronder gaan we daar per criterium verder op in.

1.   Begrotingscriterium

De begrotingsrechtmatigheid heeft betrekking op het financiële handelen binnen het kader van de geautoriseerde begroting. Dit wordt formeel als volgt omschreven: “Financiële beheershandelingen die ten grondslag liggen aan de baten en lasten (exploitatie), alsmede de balansposten (investeringen), dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium).” 

Van begrotingsonrechtmatigheden is sprake als het College van B&W bij de realisatie van doelen en het realiseren van activiteiten de door de gemeenteraad vastgestelde budgetten voor wat betreft de lasten of investeringsbudgetten overschrijdt (1), toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves doet die niet door de gemeenteraad zijn vastgesteld (2) en als bij onderschrijdingen van lasten of investeringsbudgetten en/of lagere of hogere baten dan begroot de begroting niet tijdig met begrotingswijzigingen heeft aangepast (3). 

De financiële verordening is vernieuwd. Over- en onderschrijdingen van baten, lasten en kredieten (investeringsbudgetten) worden onder bepaalde omstandigheden als “acceptabel” en/of als “tijdig gemeld” beschouwd. Wat tijdig concreet betekent wordt bepaald door de ‘spelregels’ tussen de Gemeenteraad en het College van B&W. Deze spelregels zijn nu in de financiële verordening art. 212 Gemeentewet als volgt opgenomen. 

Een overschrijding van lasten (en investeringsbudgetten) ten opzichte van de vastgestelde begroting is altijd een begrotingsonrechtmatigheid, ook als deze tijdig is gemeld. In de rechtmatigheidsverantwoording kan wel worden aangegeven welke overschrijdingen van de lasten en overschrijdingen van investeringsbudgetten (kredieten) op basis van vooraf vastgesteld beleid als acceptabel worden aangemerkt. Deze worden dan niet verder toegelicht. 

Andere begrotingsafwijkingen zoals overschrijdingen van baten en/of onderschrijdingen van lasten en baten zijn op zichzelf niet onrechtmatig. Deze kunnen alleen onrechtmatig zijn als die niet tijdig tot een begrotingswijziging hebben geleid of te laat aan de raad zijn gemeld. Dit tijdig melden raakt immers ook het directe budgetrecht en daarmee de kaderstellende rol van de raad. De raad had namelijk op basis van tijdig verstrekte informatie (mogelijk) een aanvullend (ander) besluit kunnen nemen.

Uit bovenstaand schema blijkt dat de lasten met een bedrag van € 7,3 miljoen zijn overschreden (betreft programma 4). Daarnaast is een bedrag voor vennootschapsbelasting ad € 190.000 niet begroot. Deze overschrijdingen leiden tot een begrotingsrechtmatigheidsfout van € 7,5 miljoen binnen de raadsprogramma's.

Verder veroorzaakt een overschrijding van twee investeringskredieten een begrotingsrechtmatigheidsfout van € 500.000, waarvan € 300.000 reeds eerder aan de raad is gemeld.

1.1   Conclusie
Alle financiële afwijkingen tussen de realisatie en begroting na wijziging voor het jaar 2024 passen binnen de spelregels zoals deze zijn opgenomen in de Financiële Verordening 2024 van de gemeente Apeldoorn. De toelichtingen bij de financiële afwijkingen zijn te vinden in de programmaverantwoording van deze jaarrekening.

1.2.   Verbetermaatregelen

Niet van toepassing. 

2.   Voorwaardencriterium
Het voorwaardencriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse wet- en regelgeving, zowel intern als extern. Deze wet- en regelgeving is opgenomen in het door de raad vastgestelde normenkader. Dit normenkader is doorvertaald in een toetsingskader dat de basis is voor de werkprogramma’s van de verbijzonderde interne controle. Voor 2024 zijn de volgende processen op basis van financiële omvang, dan wel vanwege de aanwezigheid van een verhoogd (fraude)risico in scope:

• personeel en salarissen,
• inkoop en aanbestedingen,
• factuurafhandeling en betalingen,
• subsidies en overige geldoverdrachten (inkomend en uitgaand), huren en pachten,
• grondexploitatie,
• omgevingsvergunningen,
• memorialen,
• treasury en overige balansposten,
• sociale zaken,
• jeugd en Wmo.

Naar aanleiding van de uitgevoerde Verbijzonderde Interne Controle (VIC) zijn er afwijkingen geconstateerd. Veelal zijn die ook al gesignaleerd vanuit de eerste lijn of tweede lijn en zij die gemeld bij de medewerkers van de VIC, zodat zij de impact van de fout kunnen beoordelen. Naast deze controle worden door de VIC ook aanvullende, gegevensgerichte controles uitgevoerd.

De interne controles op inkoop en aanbestedingen zijn geïntensiveerd.
De VIC heeft de inkopen in het jaar 2024 getoetst aan de Europese aanbestedingsrichtlijnen en de aanbestedingswet. Daaruit zijn net als vorig jaar diverse bevindingen naar voren gekomen. De controle over het jaar 2024 is omvangrijker dan vorig jaar vanwege de geconstateerde tekortkomingen in 2023. Dat is gedaan om zo meer zekerheid te verkrijgen. De geconstateerde rechtmatigheidsfouten worden hieronder toegelicht.

2.1.   Doorloop voorgaande jaren (€ 3,2 miljoen) 
In voorgaande jaren zijn onrechtmatigheden geconstateerd die soms nog een doorloop naar 2024 hebben gehad. Dit gaat om € 3,2 miljoen. Hiervan heeft bijna € 3 miljoen betrekking op onrechtmatigheden uit het jaar 2023. De onrechtmatigheden uit eerdere jaren zijn zo goed als opgelost. De onrechtmatigheden die nog doorlopen naar 2024 betreffen (niet uitputtend en rekening houdend met de rapporteringsgrens): 

a.   Zorgkosten(€ 1.125.000) 

De kosten voor woningaanpassingen in het kader van de WMO overschrijden het drempelbedrag voor Europees aanbesteden. Doordat pas in 2025 een nieuw contract kan worden afgesloten zijn de uitgaven ook in 2024 (en mogelijk 2025) nog onrechtmatig. Dit is een bedrag van € 610.000.

Verder is er nog een contract met een zorgleverancier voor het behandelen en begeleiden van kinderen, jongeren en volwassenen met een licht verstandelijke beperking en bijkomende problematiek. Deze inkoop is geen onderdeel van de gezamenlijke, regionale inkoop jeugdzorg geweest. Vanaf 1 januari 2026 is die gezamenlijke, regionale inkoop vernieuwd (via een Europese aanbestedingsprocedure). Op dat moment is de onrechtmatigheid opgelost. Dit gaat dit jaar (2024) om € 515.000 aan uitgaven. Ook in 2025 zullen er nog onrechtmatige uitgaven zijn.

b.   Raamovereenkomst inhuur juridische medewerkers en juridische adviesdiensten (€ 667.000)

De raamovereenkomst is wel vernieuwd, maar te laat waardoor sprake is van onrechtmatige uitgaven 2024 (€ 400.000). Daarnaast zijn diverse adviesdiensten € 267.000 afgenomen bij advocaatkantoren, niet zijnde voor een gerechtelijke procedure en dus aanbestedingsplichtig. Deze overschrijden het drempelbedrag voor Europees aanbesteden. 

c.   Overig (€ 1.400.000)

Voor het overige zijn het leveranciers waarvoor gaandeweg in 2024 geen kosten meer zijn gemaakt. Met andere woorden: contracten zijn beëindigd of vernieuwd.

2.2.   Onrechtmatigheid 2024 (€ 7,3 miljoen) 

De interne controle van crediteuren 2024 levert de volgende bevindingen op.

a.   Explosievenopruiming (€ 3,1 miljoen)

Wij werken al sinds 1998 samen met een leverancier aan het project “munitieruiming Hoog Soeren c.a.”. De leverancier houdt zich – met de EOD – bezig met het opsporen en ruimen van munitieresten. Het grootste deel van de kosten van deze werkzaamheden kunnen worden gedeclareerd bij het Rijk en worden ook vergoed. We zijn – na intensieve controle – tot de conclusie gekomen dat de opdracht tot gunning van deze werkzaamheden Europees had moeten worden aanbesteed. Duidelijk is ook dat sprake is van een rechtsgeldig contract met de leverancier en de directe beëindiging in alle redelijkheid en billijkheid niet gevergd kan worden. Een opzegtermijn van minimaal 1 jaar moet in acht worden genomen. Naar verwachting is het opruimen van explosieven in het gebied Hoog Soeren c.a. medio 2026 gereed. Tot die tijd zal deze onrechtmatigheid bestaan. Zie ook de toelichting "niet uit de balans blijkende verplichtingen" elders in deze jaarrekening.

b.   Raamovereenkomst regionale inkoop voor de inzet van uitzendkrachten (€ 3,8 miljoen)

Dit betreft een regionale inkoop van uitzendkrachten. In de raamovereenkomst is bepaald dat de omvang (contractwaarde) voor Apeldoorn per jaar € 1,5 miljoen zou bedragen (indicatief). In 2024 is echter afgerond € 3,8 miljoen uitgegeven. In 2024 is dit contract beëindigd en zijn via een Europese aanbesteding twee nieuwe leveranciers gecontracteerd (per 1-7).

c.   Overig (€ 400.000)

Er zijn nog een aantal (3) kleinere contracten onrechtmatig gevonden. Dit gaat in totaal om € 0,4 miljoen.

2.3. Onrechtmatigheid 2025 en 2026 (€ 4,8 miljoen -/- € 2,0 miljoen = € 2,8 miljoen)

Zie 2.2.c en verder onder de categorie "niet uit de balans blijkende verplichting" als toelichting op de jaarrekening. Daarbij wordt opgemerkt dat de opdracht 2026 nog niet definitief is verstrekt en de beslissing daarover in het najaar valt. Om die reden is de feitelijke rechtmatigheidsfout 2024 € 2 miljoen lager.

2.4.   Conclusie

Wat we over de gehele linie zien is dat: 

1. Overschrijdingen op inhuur zijn gedaald. Raamovereenkomsten zijn vernieuwd, maar de geraamde opdrachtwaarde en feitelijke uitgaven komen niet altijd met elkaar overeen.
2. Repeterende werkzaamheden (langjarig) qua inkoop ook repeterend worden ingekocht en uitgevoerd. Een behoefteraming, inkoopanalyse en -advies en contractmanagement wordt niet altijd uitgevoerd, terwijl dit onrechtmatige inkoop juist kan voorkomen.
3. Het goed specificeren van de inkoopbehoefte in combinatie met contractmanagement belangrijk is. Het komt voor dat een eenmaal bekende leverancier ongemerkt extra opdrachten of uitbreiding krijgt.

2.5.   Verbetermaatregelen 

Het project Grip op Inkoop is mede bedoeld de kans op onrechtmatigheden bij inkoop en aanbestedingen aanzienlijk te verkleinen. De volgende maatregelen zijn genomen en/of onderhanden: 

1) Inhuurdesk 
De inhuurdesk is in opbouw. Voor een aantal grote raamovereenkomsten is dit al gerealiseerd en de komende maanden volgt de rest, zodat eind 2025 naar verwachting alle inhuurcontracten zijn ondergebracht bij de inhuurdesk.

2) Contractbeheer- en management 
Er wordt een uniforme werkwijze ontworpen rondom contractbeheer en contractmanagement voor iedereen die met inkoop te maken heeft.

3) Inkoopproces
Gereed is inmiddels het werken met één werkproces, één proceseigenaar en -beheerder en een inkoopkalender die continue wordt bijgewerkt zodat in beeld is welke aanbestedingen op de planning staan en hoeveel capaciteit hiermee gemoeid is.  

4) Centraal contractregistratie systeem  
Er is inmiddels één systeem geselecteerd voor het samenbrengen van alle inkoopcontracten. Dat vergroot ook het inzicht in de uitnutting ervan. De inrichting en het operationele gebruik van dit systeem heeft wat vertraging opgelopen. Maar inmiddels is het systeem bedrijfsklaar en wordt afdelingsgewijs gevuld. De eerste afdeling gaat live op 1 juni 2025, we verwachten dat eind 2025 alle afdelingen met het contractmanagementsysteem werken. Daarmee is een belangrijke stap gezet in de borging van contractbeheer. Voor de koppeling van het contractmanagement met de verplichtingenadministratie blijven we aangewezen op  handmatige verwerking. Het blijkt niet mogelijk om binnen een acceptabele termijn een automatische koppeling te leggen met het financiële systeem. In 2025 intensiveren we de extra controles op grote dossiers.

3.   Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium 

Het gaat hierbij om derden die misbruik of oneigenlijk gebruik maken van de gemeentelijke regelingen. Bij misbruik is sprake van het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens door derden met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen te betalen. Het betreft hier een bewuste misleiding om onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen. Dit soort misbruik kan gezien worden als een actie om je onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Overigens is niet elke misstap meteen misbruik. Zo is bij fouten meestal geen sprake van een opzettelijke handeling. Daar wordt bijvoorbeeld in het kader van de uitvoering van de Participatiewet in “het goede gesprek” uitdrukkelijk rekening mee gehouden.
Van oneigenlijk gebruik is sprake als derden (rechts-)handelingen aangaan om overheidsbijdragen te verkrijgen of te lage heffingen te betalen, terwijl dat eigenlijk niet onze bedoeling is. In dit geval weliswaar in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving, maar in strijd met het doel en de strekking daarvan.

Terugvorderingen binnen het Maatschappelijk Domein

In de kadernota rechtmatigheid 2024 staat dat geconstateerd misbruik waarbij het M&O beleid is toegepast en heeft geleid tot bijvoorbeeld terugvorderingen en het opleggen van sancties niet meer in de rechtmatigheidsverantwoording hoeft te worden opgenomen. De jaarrekening is in deze situatie immers getrouw en de financiële effecten van het misbruik zijn tenietgedaan. Wel moet via de paragraaf bedrijfsvoering inzicht te worden gegeven in de aard en (financiële) impact van het bij de gemeente geconstateerde misbruik. Op grond daarvan is de volgende informatie relevant.

Er is in 2024 een bedrag van € 177.000 geboekt als terugvordering in het kader van misbruik en oneigenlijk gebruik. Het gaat om de inkomensregelingen (algemene bijstand, Ioaw/z, Bbz, loonkostensubsidie, TOZO) naast overige uitkeringen (sociaal vangnet, wet kinderopvang, Participatiewet, Wmo, Oekraïne, Wet inburgering, TONK). Hoofdbestanddeel betreft algemene bijstand. Het betreft terugvorderingen waarvoor de gebruikelijke beheersmaatregelen actief zijn. Daarnaast zijn er ook gelden gerelateerd aan misbruik en oneigenlijk gebruik die naar verwachting niet meer zijn terug te vorderen. Deze komen ten laste van de voorziening debiteuren.

Verbetermaatregelen

Niet van toepassing.

Zie ook de bijlage 'Opvolging van aanbevelingen '.

4.   Fraude
In 2023 heeft het college een nota interne beheersing fraude vastgesteld. Fraude is het opzettelijk misleiden van personen, bedrijven of de overheid. Zaken worden anders voorgesteld dan ze zijn om een voordeel te behalen ten koste van anderen. Daaronder valt zowel interne fraude (door eigen personeel en bestuur) als fraude door derden. In de praktijk is dat onderscheid overigens niet altijd helder te maken. De kans op fraude wordt bepaald door 3 factoren, te weten prikkels en druk, gelegenheid en rationalisatie.

1. Er is in 2023 een frauderisicoanalyse uitgevoerd resulterend in een frauderisicotabel. De voornaamste risico's die hieruit volgen zijn:Het risico dat er betalingen plaatsvinden voor niet aan de gemeente geleverde goederen en diensten of de betaling aan een onjuist persoon. 

2. Management override; het risico dat interne beheersingsmaatregelen worden doorbroken door het management. 

3. Zorgprestaties zijn niet (volledig) geleverd. 

De frauderisico analyse is toegepast op alle processen / posten die betrekking hebben op de jaarrekening 2024. Frauderisico’s zijn daarmee geïntegreerd in de reguliere interne controles. De uitkomst van deze analyse is inzicht in frauderisico's en prioritering van deze risico's om te bepalen welke posten / (deel) processen voorrang hebben in de controle aanpak 2024. De frauderisicotabel is in 2024 niet gewijzigd ten opzichte van het vorige jaar.
Voor de belangrijkste risico’s is vastgesteld dat er beheersingsmaatregelen zijn getroffen en bij de Verbijzonderde Interne Controle wordt de werking binnen de reguliere IC-programma's getoetst.
Bij fraude kan sprake zijn van samenloop met ondermijning. Door inzet van de Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) kan een gemeente voorkomen dat er onbedoeld wordt meegewerkt aan misbruik van vergunningen, subsidies, vastgoedtransacties of aanbestedingsopdrachten.
In 2024 zijn geen fraudegevallen bekend geworden. Er loopt nog wel een onderzoek rondom declaraties van een bepaalde zorgaanbieder/instelling. Onder aanvoering van de gemeente Nijmegen wordt door een aantal gemeenten (waaronder Apeldoorn) onderzoek gedaan met inschakeling van een extern bureau. Naar verwachting wordt dit onderzoek in 2025 afgerond.
Verder is er in 2024 een leverancier geweest die te hoge facturen heeft gestuurd (en daarmee voor niet verrichte werkzaamheden). We hebben dit onderzocht en ook verrekend met de leverancier. Het college heeft geoordeeld dat geen sprake is van materiële fraude, maar wel dat de interne beheersing van deze leverancier niet op orde was. Deze leverancier heeft daarop ook verbeteringen in de interne beheersing van haar bedrijfsvoering aangebracht om zo herhaling te voorkomen.